Kommt das Aus für die Standardzulassung?

Bürokratiearm und kostengünstig

Die unbürokratische und kostengünstige Zulassung und Vermarktung von Arzneimitteln über die Standardzulassung und der dabei fehlende Aufwand der pharmazeutischen Unternehmer in der Entwicklung und Prüfung eines Arzneimittelmodells führen zu geringeren Posten in der Preisgestaltung von vermarkteten Arzneimitteln. Einen weiteren Effekt auf die Preisbildung für ein Arzneimittel durch die Standardzulassung hat die Anzahl der möglichen, voneinander unabhängigen Anbieter eines Arzneimittels. Denn, je mehr unabhängige Anbieter das gleiche Arzneimittel bereitstellen, desto geringer wird der Preis für das Arzneimittel. Die Standardzulassung führt daher durch dreifachen Effekt zu niedrigeren Arzneimittelpreisen.

Wem nützt eine Abschaffung?

Wem würde die Abschaffung eines Arzneimittel-Zulassungssystems nützen, das doch einem Unternehmer geringere Herstellungskosten für sein Produkt ermöglicht, bei dem der Bürokratieaufwand sich in Grenzen hält und bei dem am Ende die Patienten, respektive die gesetzlichen und privaten Krankenversicherungen durch geringere Arzneimittelpreise Geld sparen können. Auch die Sicherheit standardzugelassener Arzneimittel muss als äußerst hoch angesehen werden, da Bioverfügbarkeitsprobleme bei Aut-idem-Verschreibungen gar nicht erst auftreten können, weil die jeweiligen Arzneimittel "baugleich" und damit austauschbar sind.

Um die Frage, wem die Abschaffung der Standardzulassung nützen könnte, zu beantworten, muss die Kritik an der Standardzulassung zunächst genauer betrachtet werden.

Kritik wegen Unkenntnis oder Eigennutz?

Je nach "Zugehörigkeit zu einem Lager" wurde durch die bisherigen Kritiker entweder das vermeintlich niedrigere Qualitäts- und Sicherheitsniveau von Arzneimitteln, die sich über eine Standardzulassung auf dem Markt befinden betont oder die Behinderung der Innovationstätigkeiten der pharmazeutischen Industrie durch die Standardzulassung ins Feld geführt.

Ein weiteres, immer wieder aufgewärmtes Argument gegen das in Europa wohl einzigartige unbürokratische Standardzulassungsverfahren für Fertigarzneimittel stellt auch die angebliche Unvereinbarkeit dieses Zulassungsverfahrens (§ 36 AMG) mit dem entsprechenden EU-Recht dar. Tatsächlich ist jedoch noch keinem Kritiker das Kunststück gelungen zu belegen, dass die Standardzulassung den im EU-Recht aufgestellten Anforderungen an die Wirksamkeit, Unbedenklichkeit und pharmazeutische Qualität von Arzneimitteln weniger genügt als dies die Arzneimittel der Einzelzulassung (§ 21ff AMG) tun.

Betrachtet man das Standardzulassungssystem genauer – wie nachfolgend getan – , entpuppen sich alle kritischen Argumente als Behauptungen, die vermutlich entweder auf das mangelnde Verständnis des Verfahrens oder die Verfolgung eines bestimmten Zwecks zurückzuführen sind.

Was ist die Standardzulassung?

Mit der Verabschiedung des AMG 1976 wurde zum ersten Mal in der Bundesrepublik die präventive Kontrolle eines Fertigarzneimittelmodells vor seiner Vermarktung eingeführt, und nach dem bis dato üblichen, einfachen Registrierungsverfahren wurde das moderne Zulassungsverfahren für Arzneimittel ins Leben gerufen. Ab dem Inkrafttreten des AMG 1976 (01.01.1978) musste ein pharmazeutischer Unternehmer die Wirksamkeit, Unbedenklichkeit und eine ausreichende pharmazeutische Qualität eines Arzneimittels belegen, bevor er es auf den Markt bringen konnte.

Arzneimittel, die ebenfalls der Definition "zulassungspflichtiges Fertigarzneimittel" unterlagen und die sich zum Zeitpunkt der Einführung des neuen Arzneimittelgesetzes schon auf dem Markt befanden, mussten nun ebenfalls, wenn auch erst im Nachhinein, mit einer Übergangsfrist von zwölf Jahren (d. h. bis 1990) ein Zulassungsverfahren durchlaufen. Der Abschluss dieses Nachzulassungsverfahrens erfolgte endgültig erst im Dezember des Jahres 2005.

Der lange Zeitraum, der zur Bewältigung der Nachzulassung benötigt wurde, lässt erahnen, wie lange es gedauert hätte, wenn neben den Präparaten der Nachzulassung zusätzlich noch die Arzneimittel der Standardzulassung, also damals schon lange bewährte Arzneimittel, einzeln hätten zugelassen werden müssen. Diese Arzneimittel galten und gelten noch heute in aller Regel als sicher, wirksam und unbedenklich. Um den damaligen Arzneimittelmarkt zu regulieren und auch, um für die prognostizierte Flut an damals aufkommenden Generikazulassungen vorbereitet zu sein, hatte die Regierung Schmidt das unbürokratische Standardzulassungsverfahren (§ 36 AMG) eingeführt. So konnte mit wenig Aufwand für die Zulassungsbehörden und die pharmazeutischen Unternehmer, eine Vielzahl von bewährten Arzneimitteln mit den gleichen Anforderungen an eine präventive Kontrolle, wie sie im Fall einer Einzelzulassung eines Arzneimittels nach § 21ff AMG gefordert werden, in kurzer Zeit zugelassen werden.

Eigenständiges Zulassungssystem

Leider wurde im entsprechenden Paragraphen des Arzneimittelgesetzes das Standardzulassungsverfahren fälschlicherweise nur als Ausnahme ("Freistellung") von einer Zulassung bezeichnet und nicht der aktive Kontrollcharakter der Standardzulassung verdeutlicht.

Tatsächlich stellt die Standardzulassung kein "zulassungsfreies" Verfahren dar, sondern ein eigenes, alternatives Zulassungssystem zur Einzelzulassung. Auch die Standardzulassung kommt einer präventiven Kontrolle eines Arzneimittels vor seiner Vermarktung gleich!

Der Unterschied zwischen der Einzelzulassung nach § 21ff AMG und der Standardzulassung nach § 36 AMG besteht nicht in den an die Arzneimittel gestellten Anforderungen, sondern darin, dass bei der Einzelzulassung die Unterlagen für ein entwickeltes Arzneimittel eines pharmazeutischen Unternehmers auf Plausibilität durch die Zulassungsbehörde geprüft werden und bei der Standardzulassung ein Arzneimittel durch aktive Laborarbeit von staatlichen Stellen entwickelt wird. Die Ergebnisse dieser praktischen Arbeiten werden durch die breite Fachöffentlichkeit begutachtet und von den sachkundigen Mitgliedern des Standardzulassungsausschusses geprüft.

Alle Begutachtungen und Prüfungen der Arzneimittel für die Standardzulassung erstrecken sich sowohl auf den pharmazeutischen Teil als auch auf die Texte der Gebrauchs- und Fachinformationen.

Ebenbürtige oder bessere Qualität der Standardzulassung

Aufgrund der intensiven Begutachtung der Standardzulassungsunterlagen wäre ein gravierender Mangel an der Qualität eines so entwickelten Arzneimittelmodells in der Tat kaum zu verbergen. Das Gleiche gilt für die zugehörigen Texte der Gebrauchs- und Fachinformationen.

Der Vorwurf, dass die Qualität der Arzneimittel, die mit einer Standardzulassung vermarktet werden, geringer sei als die Qualität der Arzneimittel, die sich aufgrund einer Einzelzulassung auf dem Markt befinden, lässt sich daher nicht halten.

Dies gilt auch dann, wenn eine Standardzulassungsmonographie keine definierte Rezeptur für das entsprechende Arzneimittel vorsieht. Denn die allgemeinen Bestimmungen der Verordnung über die Standardzulassung von Arzneimitteln sorgen dafür, dass ein nach Standardzulassung hergestelltes Fertigarzneimittel den geltenden Anforderungen an die pharmazeutische Qualität, an die Wirksamkeit und an die Unbedenklichkeit entsprechen muss.

Vermarktung der Standardzulassungsarzneimittel

Ein pharmazeutischer Unternehmer hat bei der Vermarktung eines Arzneimittels die gleichen arzneimittelrechtlichen Pflichten und Rechte wie sie ein pharmazeutischer Unternehmer hat, der eine Einzelzulassung für ein Arzneimittel nutzt. Dies schließt fast alle privat- und alle strafrechtlichen Tatbestände mit ein. Auch die Aufgaben, die ein pharmazeutischer Unternehmer hinsichtlich der Pharmakovigilanz für ein vermarktetes Produkt hat, sind gleich. Lediglich der "regelmäßig aktualisierte Bericht über die Unbedenklichkeit des Arzneimittels (Periodic Safety Update Report, PSUR)" ist nur dann regelmäßig vorzunehmen, wenn das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) dazu aufruft.

Die Standardzulassung ist allerdings auf Deutschland begrenzt und ein Unternehmer hat nicht die Möglichkeit mit dieser Zulassung automatisch ein europaweites Zulassungsverfahren zu starten. Jedoch kann jeder pharmazeutische Unternehmer, der im EU-Raum ansässig ist, die Standardzulassung in Deutschland nutzen.

Durch die rechtliche Stellung eines pharmazeutischen Unternehmers ist der Vorwurf nicht haltbar, dass die Sicherheit der Arzneimittel, die mit einer Standardzulassung vermarktet werden, geringer sei als bei einzel-zugelassenen Arzneimitteln, denn die Eigenverantwortung bei der Vermarktung seines Produkts wird einem pharmazeutischen Unternehmer durch die Standardzulassung nicht abgenommen. Auch der mögliche Vorwurf, dass der freie Warenverkehr behindert würde, ist kaum relevant, da jedem EU-Unternehmer der deutsche Markt zugänglich ist. Ein deutscher Unternehmer wird auch nicht daran gehindert, ein europaweites Einzelzulassungsverfahren zu betreiben.

Werden Innovationstätigkeiten durch Standardzulassung behindert?

Die Standardzulassung wurde auch für Generikazulassungen konzipiert. § 36 AMG stellt jedoch klar, dass für das Standardzulassungsverfahren nur Arzneimittel in Frage kommen, deren Qualität, Wirksamkeit und Unbedenklichkeit als gesichert gelten. Daraus ergibt sich, dass für eine Standardzulassung nicht solche Generika gemeint sind, die Wirkstoffe oder Verfahren beinhalten, die gerade erst aus einem Patent entlassen wurden und an denen die pharmazeutische Industrie naturgemäß ein hohes wirtschaftliches Interesse hat. Da in dieser Phase der Patententlassung erfahrungsgemäß auch der höchste innovative galenische Aufwand betrieben wird, um sich so beispielsweise von möglichen Konkurrenten durch "bessere" Arzneimitteleigenschaften bei der Vermarktung absetzen zu können, tangieren die Arzneimittelentwicklungen für die Standardzulassung die innovativen galenischen Bemühungen der pharmazeutischen Industrie nicht. Bei der bisherigen, restriktiven Auswahl der für eine Standardzulassung in Frage kommenden Arzneimittel kann es also gar nicht zu Interessenskonflikten kommen, wie sie von manchen Original- und auch Generikaherstellern befürchtet werden.

Kritiker sollten sich deshalb fragen, ob es wirklich gegen die Interessen der Wirtschaft ist, Arzneimittel mit altbekannten, in der Therapie etablierten Wirkstoffen unbürokratisch und kostengünstig zuzulassen, oder umgekehrt, ob es wirtschaftsfreundlich ist, einen pharmazeutischen Unternehmer zu zwingen, einen Arzneistoffklassiker einer kostenintensiven und jahrelangen Einzelzulassungsprozedur zu unterziehen.

Standardzulassung sichert therapeutisch sinnvolle Nischenpräparate

Durch die Standardzulassung wird auch sichergestellt, dass für Arzneimittel, die wirtschaftlich nicht, therapeutisch aber sehr wohl relevant sind, die Marktfähigkeit erhalten bleibt, bzw. die Vermarktung erst ermöglicht wird. Dies gilt für Humanarzneimittel und auch im gleichen Maße für Tierarzneimittel, so dass sich die Ausgaben des Staats für die Entwicklung der Standardzulassung alleine schon dadurch gesundheitspolitisch rechnen.

Der Vorteil einer Standardzulassung für Arzneimittel, die hauptsächlich in einem Krisenfall benötigt werden, sei am konkreten Beispiel der Antidotversorgung erklärt:

Zur ordnungsgemäßen Versorgung der Bevölkerung mit Antidoten im Krisenfall bedarf es wirksamer, zugelassener Arzneimittel. Ein pharmazeutischer Unternehmer, der dafür eine Einzelzulassung nach § 21 AMG beantragen würde, hätte dabei drei gravierende Probleme:

1. Hohe Entwicklungs- und Zulassungskosten fallen an.

2. Wenn das Antidot im Voraus hergestellt und auf Lager gelegt wird, besteht das Risiko, dass nach Ablauf der Haltbarkeitsfrist sämtliche hergestellten Chargen auf eigene Kosten vernichtet werden müssen.

3. Wird das Antidot bei bestehender Zulassung nicht auf Vorrat hergestellt, d.h. die Zulassung nicht genutzt, so droht das Erlöschen der Zulassung (sog. "Sunset Clause-Regelung"). Tritt nach einem solchen Verlust der Zulassung dann der Krisenfall ein, kann das Antidot nur ohne ordnungsgemäße Zulassung oder verzögert in den Verkehr gebracht werden.

Im Gegensatz dazu kann eine Standardzulassung für ein Antidot im Krisenfall jederzeit von mehreren Herstellern zur dezentralen Produktion genutzt werden, ohne die genannten Probleme einer Einzelzulassung.

Konform mit EU-Recht?

Das Verfahren der Standardzulassung widerspricht geltendem EU-Recht weder in der Erfüllung der inhaltlichen Anforderungen an die Arzneimittelqualität und der Sicherheit eines Arzneimittels, noch in der Garantie der Kontrolle durch das angewandte Zulassungsverfahren für ein Arzneimittel vor seiner Vermarktung. Auch in der Verantwortung eines pharmazeutischen Unternehmers für ein vermarktetes Arzneimittel gibt es keinen wesentlichen Unterschied zwischen einem Einzelzulassungsverfahren und dem Standardzulassungsverfahren. Daher ist es möglich, dass die von manchen Kritikern angeführte, mangelnde EU-Konformität nur vermutet wird, und zwar aus der Definition der Standardzulassung in § 36 AMG abgeleitet wird. Dort ist sie als Verfahren der Ausnahme ("Freistellung") von einer Zulassung bezeichnet. Faktisch ist sie dies jedoch nicht, wie weiter oben dargestellt wurde.

Es sei hier erwähnt, dass das European Directorate of the Quality of Medicines (EDQM) in Straßburg sogar eine gesamteuropäische Standardzulassung nach deutschem Modell diskutiert. Dies lässt erkennen, dass auch auf europäischer Ebene Gremien und Fachleute existieren, die den Wert und Nutzen der Standardzulassung erkennen.

Wem nützt oder schadet die Standardzulassung?

• Pharmazeutische Unternehmer, die Generika herstellen, werden sich eher für eine Ausweitung, denn für eine Beschränkung oder Abschaffung eines unbürokratischen Zulassungssystems einsetzen, das gleichzeitig eine hohe Qualität der Arzneimittel gewährt.

• Gesundheitspolitisch hat die Standardzulassung den Vorteil, dass durch sie günstige Arzneimittelpreise erreicht werden können. Durch sie werden auch kostensenkende Aut-idem-Verschreibungen unproblematischer als sie es heute sind, da ein gleiches Arzneimittel auch die gleichen Texte für die Gebrauchs- und Fachinformationen sowie gleiche Indikations- und Nebenwirkungsangaben enthält.

• Die Verfügbarkeit von therapeutisch wichtigen, aber wirtschaftlich nicht relevanten Arzneimitteln wird ebenfalls durch die Standardzulassung gesichert.

• Die Abschaffung der Standardzulassung oder ihre Beschränkung auf Rezeptur- und Defekturarzneimittel könnte nur dem nutzen, der dadurch wirtschaftliche Vorteile bei der Vermarktung eines Fertigarzneimittels hat. Dies wäre dann der Fall, wenn es für ein Arzneimittel gleichzeitig eine Einzelzulassung und eine Standardzulassung gibt, und wenn mögliche Mitbewerber auf dem Markt ausschließlich oder überwiegend die Standardzulassung nutzten und nur ein pharmazeutischer Unternehmer Halter einer Einzelzulassung wäre. Durch die Beseitigung der Standardzulassung wären alle wirtschaftlich weniger potenten Konkurrenten, die eine Einzelzulassung aus finanziellen Gründen nicht anstreben können, vom Markt verdrängt.

Eine solche Monopolstellung hätte deutliche Preissteigerungen für das jeweilige Arzneimittel zur Folge und würde so die Absicht der Gesundheitsreform konterkarieren.

Fazit

Eine Abschaffung oder Einschränkung der Standardzulassung dient weder der Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen, noch den Interessen der Verbraucher. Sie dient auch nicht kleinen und mittelständigen pharmazeutischen Unternehmern, die eine Vielzahl von Arbeitsplätzen schaffen. Die Arzneimittelsicherheit, gerade im Falle der Aut-idem-Verschreibungen, würde eher gesenkt als erhöht werden.