12. AMG-Novelle: Referentenentwurf liegt vor

Der Referentenentwurf der Gesetzesnovelle war bereits lange erwartet worden. Schließlich ist die Umsetzung der europäischen Pharmakovigilanzrichtlinien 2000/38/EG und 2000/37/EG, die bereits in die Kodizes für Human- und Tierarzneimittel (2001/83/EG bzw. 2001/82/EG) eingeflossen sind, lange überfällig, und auch die Richtlinie 2001/20/EG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Anwendung der guten klinischen Praxis (GCP) bei der Durchführung klinischer Prüfungen 2001/20/EG kann nicht mehr termingerecht transponiert werden.

Neben der Anpassung an EU-Recht sollen neuere Erfahrungen beim Vollzug des Gesetzes berücksichtigt werden. Darüber hinaus wird im Bereich der Tierarzneimittel durch die Neukonzeption des gesundheitlichen Verbraucherschutzes eine Zuständigkeitsanpassung zwischen dem Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung und dem Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft erforderlich.

Regelungen zum Arzneimittelversand und E-commerce sind in dem Referentenentwurf nicht zu finden. Sie werden Gegenstand des Gesundheitssystem-Neuordnungsgesetzes sein.

Im Folgenden wird ein kursorischer Überblick über die Inhalte des Referentenentwurfs gegeben.

Der zuständige Referatsleiter im BMGS Hans-Peter Hofmann konnte aus der lebhaften Diskussion der vornehmlich im Bereich klinische Prüfung tätigen Teilnehmer bereits eine Vielzahl von Anregungen mit nach Hause nehmen, die dann möglicherweise in den in der nächsten Stufe zu erwartenden Regierungsentwurf einfließen werden.

Begriffsbestimmungen

Eine Reihe von Begriffsbestimmungen wird neu eingefügt beziehungsweise bereits vorhandene an neue wissenschaftliche Erkenntnisse und fachliche Erfordernisse angepasst, so zum Beispiel die Definitionen für: Sera, Allergene, Gentransfer-Arzneimittel, Nebenwirkungen, Charge, Wirkstoffe, somatische Zelltherapeutika, xenogene Zelltherapeutika, Großhandel.

Arzneimittelherstellung

Die Freigabe eines Arzneimittels für das Inverkehrbringen muss nunmehr durch eine qualifizierte Person (qualified person) erfolgen. Die Verantwortlichkeit für die Freigabe soll in Zukunft einzig und allein beim Kontrollleiter liegen. Die Anforderungen an die Qualifikation des Herstellungs- und des Kontrollleiters werden näher spezifiziert. So muss der Herstellungsleiter eine zweijährige praktische Tätigkeit in der Arzneimittelherstellung und der Kontrollleiter in der Arzneimittelprüfung nachweisen können.

Zulassungskommissionen

Patienten- und Verbraucherverbände sollen ebenfalls Vorschläge für die Mitglieder der Zulassungskommissionen machen können. Zur Erhöhung der Arzneimittelsicherheit bei Kindern soll eine neue Kommission für Arzneimittel für Kinder und Jugendliche eingerichtet werden (§ 25 Abs. 7a AMG). Diese soll gewährleisten, dass der Stand der Wissenschaft bei der Anwendung von Arzneimitteln in dieser Patientengruppe angemessen berücksichtigt wird.

Pharmakovigilanz

Die Verpflichtungen der pharmazeutischen Unternehmer auf dem Gebiet der Pharmakovigilanz werden in einen neuen § 63 b übergeführt (bisher § 29 Abs. 1) und neu gefasst. Sie umfassen das Führen ausführlicher Unterlagen über alle Arzneimittelrisiken und Verdachtsfälle, auch über abgegebene Mengen und bei Blutzubereitungen die Anzahl der Rückrufe sowie die Abgabe so genannter periodischer Sicherheitsberichte (Periodic safety update reports, PSUR) in festen, bereits jetzt im Gesetz niedergelegten zeitlichen Abständen.

Neu ist die Einschränkung der Meldepflichten der pharmazeutischen Unternehmer für schwerwiegende bekannte Nebenwirkungen aus Drittstaaten. Weiterhin meldepflichtig sollen allerdings diejenigen bekannten Drittlands-Nebenwirkungen sein, die sich als Infektion manifestieren und die auf Kontaminationen bestimmter biologischer Arzneimittel zurückzuführen sind. Wie aus der Begründung zu dem Referentenentwurf hervorgeht, betrifft dies besonders Infektionen mit HIV.

Von erheblicher Bedeutung für die Verbesserung der Arzneimittelsicherheit ist der Aufbau eines EU-weiten Datenbanksystems, das den schnellen Informationsaustausch, vor allem über schwerwiegende Arzneimittelrisiken zwischen den Mitgliedstaaten sicherstellen soll. Das Inkrafttreten der Neuregelungen zur Meldung von Arzneimittelrisiken soll an die Funktionsfähigkeit dieses IT-gestützten Systems gebunden werden. Derzeit funktioniert das System noch nicht.

Für Tätigkeiten der Zulassungsbehörden auf dem Gebiet der Erfassung und Abwehr von Arzneimittelrisiken soll im übrigen ein zusätzlicher Gebührentatbestand geschaffen werden können.

Klinische Prüfung

Das zweite der beiden Hauptanliegen des 12. AMG-Änderungsgesetzes, die Umsetzung der europäischen Richtlinie über die gute klinische Praxis ist aufgrund der vielfach internationalen Ausrichtung klinischer Untersuchungen regulatorisch ein außerordentlich schwieriges Feld. So ist die Implementierung des europäischen Rechts auf diesem Gebiet unter den Beteiligten bereits seit Monaten Gegenstand konzeptioneller Überlegungen und heftiger Diskussionen.

Geplant sind nun folgende Regelungen:

• Die Begriffe "Klinische Prüfung", "Sponsor", "Prüfer" werden im Gesetz definiert.
• Bei jeder klinischen Prüfung muss ein Sponsor mit Sitz in der EU bzw. im Europäischen Wirtschaftsraum vorhanden sein.
• Eine klinische Prüfung muss nicht mehr zwingend von einem Arzt geleitet werden.
• Ein positives Votum der Ethik-Kommission ist zwingend erforderlich. Hiermit wird die Ethik-Kommission, so die Begründung zum Gesetz-Entwurf, von einem berufsrechtlichen Beratungsgremium zu einer Patientenschutzinstitution mit Behördencharakter.
• Ferner wird ein Genehmigungsverfahren bei den Bundesoberbehörden (BfArM/PEI) eingeführt.
• Mit Ausnahme bestimmter biologischer Arzneimittel, für die eine explizite Genehmigung erforderlich sein soll, ist für alle übrigen Arzneimittel eine implizite Genehmigung (Genehmigungsfiktion, 60 Tage) vorgesehen.
• Dem Prüfungsteilnehmer oder seinem gesetzlichen Vertreter soll zukünftig eine Kontaktstelle zur Verfügung stehen, bei der Informationen über alle Umstände, die für die Durchführung einer klinischen Prüfung von Bedeutung sind, eingeholt werden können.
• Klinische Prüfungen an Kindern werden erleichtert. Während die Prüfung an kranken Erwachsenen und an Kindern bislang einen individuellen Nutzen für die einbezogene Person erwarten lassen musste, soll bei Kindern in Zukunft einen Nutzen für die an der Erkrankung leidende Personengruppe als Voraussetzung ausreichen. Bei Erwachsenen und nicht einwilligungsfähigen Personen wird allerdings weiterhin an dem "Gruppennutzen" festgehalten.
• Bezüglich des Umfangs der Probandenversicherung soll eine Risikoabschätzung erforderlich sein.
• Die Anzeigepflichten bei klinischen Prüfungen werden erweitert.

Nach den Vorgaben der Novelle sollen in das Gesetz selbst nur die Kernbereiche von GCP einfließen. Detailregelungen, etwa zur Beteiligung der Ethik-Kommission und der zuständigen Behörden im Genehmigungsverfahren bleiben einer Rechtsverordnung vorbehalten, die ebenfalls in Kürze im Entwurf vorgelegt werden soll.

Verfahrensregelungen

Die Ermächtigung zum Erlass von Standardzulassungen und Standardregistrierungen soll zukünftig auf die Zulassungsbehörde übertragen werden können. Die Zustimmung durch den Bundesrat soll entfallen.

• Die Rechtsverordnung gemäß § 48 AMG über die Verschreibungspflicht soll im Sinne einer effizienten Verwaltungspraxis ebenfalls ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen.
• Auch der Erlass der Bezeichnungsverordnung wird an die Zulassungsbehörden subdelegiert.
• Der Erfahrungsbericht gemäß § 49 Abs. 6 AMG bei Arzneimitteln, die der automatischen Verschreibungspflicht unterliegen, wird abgeschafft bzw. in den periodischen Sicherheitsbericht (PSUR) übergeführt.
• Die Ermächtigung zum Erlass von Verfahrensregelungen (bisher § 35 AMG), zum Beispiel bezüglich der elektronischen Einreichung von Unterlagen, wird ein einem neuen § 81 AMG zentral geregelt.

Arzneimittelgroßhandel

Die Genehmigungspflicht für den Großhandel wird auf Humanarzneimittel ausgedehnt. Die Entscheidung über die Genehmigung soll innerhalb von drei Monaten zu treffen sein.

Der Referentenentwurf beinhaltet darüber hinaus Änderungen der Betriebsverordnung für Arzneimittelgroßhandelsbetriebe. So soll dem Großhandel die Einhaltung der europäischen Leitlinien über die Gute Vertriebspraxis explizit auferlegt werden.

Für den Handel mit Humanarzneimitteln wird eine Chargendokumentation eingeführt, die sich aber zunächst lediglich auf Handelsgeschäfte zwischen Hersteller und Großhandel sowie zwischen Großhändlern untereinander erstrecken soll. Für die Chargendokumentation bei Lieferungen an Apotheken und andere Einzelhändler ist eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2006 vorgesehen.

Betriebsverordnungen und Überwachung

Die Rechtsverordnungsermächtigung in § 54 AMG (Pharmabetriebsverordnung, Großhandelbetriebsverordnung) soll auch auf die Hersteller sonstiger Ausgangsstoffe für Arzneimittel, d. h. auf Hilfsstoffe ausgeweitet werden.

Die Pharmabetriebsverordnung selbst soll dahingehend geändert werden, dass ihr zukünftig neben den Blutzubereitungen auch alle anderen Wirkstoffe menschlicher oder tierischer Herkunft oder aus gentechnischer Herstellung unterfallen sollen.

Von der Überwachung gemäß § 64 AMG wird neuerdings auch der sonstige Handel mit Wirkstoffen sowie die Tätigkeit des Sponsors im Rahmen der klinischen Prüfung erfasst.

In Übereinstimmung mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Arzneimittelgesetzes wird das Erfordernis einer Abnahmebesichtigung vor Erteilung der Erlaubnisse für Herstellung, Einfuhr, Großhandel nun auch direkt im AMG geregelt.

Einfuhr und Ausfuhr

Eine Einfuhrerlaubnis soll nach der Novelle nicht mehr nur für Fertigarzneimittel erforderlich sein, sondern auch bei Einfuhr von Wirkstoffen zur Weiterverarbeitung. Das Verbot der Einfuhr von Arzneimitteln und Wirkstoffen allein aus öffentlichem Interesse wird auf weitere biologische bzw. gentechnisch hergestellte Arzneimittel ausgedehnt. Die Möglichkeiten zur Einzeleinfuhr von Arzneimitteln wird eingeschränkt.

Straf- und Bußgeldvorschriften

Die Strafandrohung für Arzneimittelfälschungen soll erhöht werden, um deren Ausweitung wirksamer entgegentreten zu können.

Zeitplan des Gesetzgebungsverfahrens

Nach Vorlage des Referentenentwurfs am 25. April 2003 haben die Fachkreise nun vier Wochen Gelegenheit zur Stellungnahme. Den Regierungsentwurf hofft das Ministerium noch vor der Sommerpause herausgeben zu können. Zur Jahreswende 2003/2004 soll das Änderungsgesetz dann abgeschlossen sein, damit es auf jeden Fall noch vor Mai 2004, dem Fristende zur Implementation der europäischen GCP-Regelungen, verkündet werden kann.