Bürgerversicherung – Pläne der Parteien, Ziele und Kritik

Vor wenigen Tagen wurden die Ergebnisse einer Erhebung von „Infratest dimap“ im Auftrag des ARD-Magazins „Monitor“ veröffentlicht, wonach sich eine deutliche Mehrheit der Bundesbürger eine Bürgerversicherung wünschen und damit das Ende der Trennung zwischen privater und gesetzlicher Krankenversicherung. Schon die Fragestellung erscheint problematisch – denn was konkret unter dem Konzept Bürgerversicherung zu verstehen ist, unterscheidet sich je nach Partei erheblich.

Zwar sprechen sich sowohl Linke und Grüne als auch die SPD in ihren Wahlprogrammen für die Aufhebung der Trennung zwischen PKV und GKV aus. Ihre Visionen eines Alternativsystems, das alle drei als Bürgerversicherung betiteln, decken sich aber in vielen Punkten nicht miteinander. Im Folgenden stellt die DAZ einige Eckpunkte der Konzepte vor – ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

Linke: Einheitskasse ohne Beitragsbemessungsgrenze

Die Linke etwa entwirft in ihrem Modell eine einheitliche Kasse, in die alle Menschen in Deutschland einzahlen. Die Beitragsbemessungsgrenze soll dabei entfallen. „Wer wenig hat, zahlt wenig, wer mehr hat, zahlt mehr“, so das Motto der Linken. Zudem will die Partei alle Einkommensarten hierfür heranziehen – Löhne, Honorare, Miet-, Pacht- und Kapitalerträge. Arbeitgeber:innen und Arbeitnehmer:innen sollen die Beiträge wieder streng paritätisch zahlen, der Zusatzbeitrag soll abgeschafft werden und auch Zuzahlungen soll es nicht mehr geben. Das Angebotsspektrum der privaten Krankenversicherungsunternehmen wird auf Zusatzversicherungen für medizinisch nicht notwendige Behandlungen beschränkt.

Mehr Information finden Sie hier.

Wie auch die Linke wollen die Grünen alle Einkommensarten einbeziehen. Statt einer Einheitskasse favorisiert die Partei ein System mit mehreren Krankenkassen, um den Qualitätswettbewerb zu fördern. Bei der Wahl der Kasse könnte demnach zum Beispiel die Quote der Leistungsbewilligungen eine Rolle spielen. Die Beiträge sollen wie auch im Modell der Linken zu gleichen Teilen von Arbeitgeber:innen und Arbeitnehmer:innen finanziert werden, der Zusatzbeitrag entfällt.

Die privaten Krankenversicherungen bleiben nach dem Konzept der Grünen erhalten, es soll aber eine einheitliche Gebührenordnung für Ärzte geschaffen werden. Zudem ist ein Ausgleichssystem vorgesehen: Privat Versicherte zahlen laut einem Fraktionsbeschluss vom 23. März dieses Jahres künftig ebenso wie bisher gesetzlich Versicherte einen einkommensabhängigen Beitrag. Bei privat Versicherten fließt dieser an den Gesundheitsfonds. Gleichzeitig bekommen auch privat Versicherte Anspruch auf den Schutz der Solidargemeinschaft und erhalten aus dem Fonds einen Zuschuss, mit dem sie ihre Prämien in der privaten Krankenversicherung begleichen können. Dieser entspricht dem Beschluss zufolge in der Höhe etwa der Zuweisung, die Krankenkassen für vergleichbare Versicherte aus dem Gesundheitsfonds erhalten. Zudem soll der Wechsel zwischen PKV und GKV erleichtert werden, unter anderem durch einen Ausgleichsmechanismus für Altersrückstellungen. Die Beitragsbemessungsgrenze wird nicht explizit erwähnt, bisher war jedoch vorgesehen, sie ein Stück weit anzuheben.

Der Fraktionsbeschluss ist hier abrufbar.

SPD: Wahlmöglichkeit für Privatversicherte

Im aktuellen Programm der Sozialdemokraten zur Bundestagswahl steht schlicht: „Wir werden eine Bürgerversicherung einführen. Das bedeutet: Gleich guter 
Zugang zur medizinischen Versorgung für alle, eine solidarische Finanzierung und hohe Qualität der Leistungen. Gesundheit ist keine Ware, deshalb müssen in unserem Gesundheitssystem die Bürger*innen im Mittelpunkt stehen“. 

Konkreter führte die SPD ihre Pläne für eine Bürgerversicherung im Wahlprogramm von 2017 aus. Demnach ist wie auch bei Linken und Grünen eine paritätische Finanzierung vorgesehen, einen Zusatzbeitrag soll es also nicht mehr geben. Alle bisher gesetzlich Versicherten und erstmals Versicherte werden automatisch in die Bürgerversicherung aufgenommen. Für Beamte soll ein beihilfefähiger Tarif geschaffen werden, was einige Bundesländer inzwischen bereits umgesetzt haben. Wer bisher privat versichert war, bekommt die Wahl, ob er in die Bürgerversicherung wechseln möchte. Die Bemessung der Beiträge für Selbstständige werden einkommensabhängig ausgestaltet und so die Beiträge bei geringen Einkommen gesenkt. Zudem soll es nur noch eine einheitliche Honorarordnung für Ärzte geben. Die Beitragsbemessungsgrenze soll grundsätzlich erhalten bleiben.

Das Wahlprogramm ist hier zu finden.

Die Ziele der Einführung einer Bürgerversicherung benennen alle Parteien mehr oder weniger klar: Zum einen wollen sie Ungleichbehandlungen von gesetzlich und privat Versicherten abschaffen, etwa was die Vergabe von Facharztterminen betrifft. Privatversicherte sollen vor Überversorgung und vor finanziellen Schwierigkeiten im Alter geschützt werden, wenn die Höhe der PKV-Beiträge oft deutlich steigt. Durch das Einbeziehen aller Bürger:innen in die Bürgerversicherung soll dem System mehr Geld zur Verfügung stehen als derzeit noch der GKV und damit das Leistungsspektrum für alle ausgeweitet werden können. Dabei wird zumeist davon ausgegangen, dass aktuell vor allem Besserverdienende in der PKV versichert sind.

Die Kritik: verfassungsrechtliche Bedenken

Ein wesentlicher Kritikpunkt an den Konzepten einer Bürgerversicherung sind verfassungsrechtliche Bedenken. Diese betreffen zum Beispiel die Grundrechte der PKV-Unternehmen: Umstritten ist, ob die Einführung einer Bürgerversicherung in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der privaten Versicherungsunternehmen eingreift oder diese sogar verletzt. „Eine Stichtags- bzw. Zwangsregelung wird aufgrund der verfassungsrechtlichen Bedenken zum Teil auch von Befürwortern der Bürgerversicherung als zweifelhaft gesehen“, schreibt der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags in einer Ausarbeitung aus dem Jahr 2018. „Diese plädieren aufgrund der Zweifel für ein Wahlrecht für bisher privat Versicherte, wie es die SPD in ihrem Modell vorsieht.“

Auch was die Grundrechte der Versicherten betrifft, gibt es Zweifel: Die Frage, ob die Altersrückstellungen Eigentumspositionen seien und daher dem Schutz von Art. 14 Abs. 1 Satz GG unterlägen und wenn ja, wem diese Positionen zustünden, sei lange Zeit umstritten gewesen, heißt es in der Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Diensts. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2009 ausgeführt habe, die Altersrückstellungen hätten „nicht den Charakter eines konkreten, dem Inhaber nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordneten Eigentumsrechts“ und seien lediglich Kalkulationsposten, werde überwiegend dafür plädiert, den bisherigen Versicherten der PKV einen Bestandsschutz oder die Möglichkeit zur Mitnahme der Altersrückstellungen zu gewähren. Auch ob das Abschaffen der Beihilfe für Beamte ohne weiteres möglich ist, ist umstritten.

Eine Übersicht über die Argumente für und gegen eine Bürgerversicherung hat der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags hier zusammengestellt.

Insbesondere die Ärzteschaft argumentiert, ohne das duale System aus GKV und PKV werde durch einen Mangel an Wettbewerb die Innovationskraft des deutschen Gesundheitswesens gebremst. Letztlich könnte das Versorgungsniveau für alle sinken. Zudem würde der Wegfall der PKV-Honorare die Existenz einer erheblichen Anzahl von Praxen bedrohen. 

Auch die SPD-nahe Friedrich Ebert Stiftung kommt in einem Positionspapier aus dem Jahr 2016 zu dem Schluss, ein einheitliches Vergütungssystem, wie es in allen aktuell favorisierten Modellen einer Bürgerversicherung vorgesehen ist, wäre für Arztpraxen mit vielen Privatversicherten „mit erheblichen Umsatzeinbußen“ verbunden. „Damit stellt sich die Frage nach einer Kompensation für die mit einem einheitlichen Vergütungssystem ggf. verbundenen Honorarausfälle. Diese können damit begründet werden, dass die Ärzt:innen ihre Investitionsentscheidungen auf Basis des dualen Vergütungssystems und den damit verbundenen Umsatzerwartungen gemacht haben (Vertrauensschutz).“

Das Positionspapier der FES finden Sie hier.

Fazit

Das Thema Bürgerversicherung ist hochkomplex. Nicht nur, dass die Vorstellungen der Parteien sich in einigen Punkten deutlich unterscheiden, auch der Übergang vom dualen System hin zu einer Bürgerversicherung birgt erhebliche Probleme und könnte sich je nach Umsetzung über Jahrzehnte hinziehen. Selbst wenn die neuen Regierungsfraktionen sich grundsätzlich darauf einigen könnten, eine Bürgerversicherung einzuführen, bleibt abzuwarten, ob es gelingt, einen gemeinsamen rechtssicheren und praktikablen Weg zu finden.